북구의원들 공부 많이 합니다

지난 6월 중순 우리 북구 의회에서는 의원연구단체를 구성했지요.

'지방자치연구모임'

처음 구성한 연구모임이라 많은 의원들이 참여를 했고

첫 연구과제인 '주민참여예산제 조례입법과 활성화 방안'을 모색하기 위해 다들 열심입니다.

 

제가 정리한 최신(?)의 주민참여예산제 조례안에 대한 두 차례 토론 후 

오늘(7. 12.) 세미나를 가졌습니다.

 

피상적으로 알고 있는 주민참여예산제에 대해 좀더 공부하고 토론을 진행하자는 취지였지요.

 

우리나라 참여예산제를 위해 스페인, 독일 까지 다녀오며 많은 사례를 연구해온

풀뿌리자치연구소 이호 소장을 특별히 모셨습니다.

 

북구청 2층 상황실에서 열린 세미나에

대부분의 의원들과(많은 분들이 중간에 자리를 떠 아쉬웠지만)  집행부의 예산계장, 의회 전문위원들이 참여를 했습니다.

 

1시간 정도의 발제와 질의 토론으로 진행했는데

참여예산에 대한 이해의 폭을 넓히는데 도움이 되었습니다.

 

다음은 기조발제 내용 중 일부입니다.

질문과 토론 중 의미있는 내용이 많았는데 기회가 되면 정리해서 올리겠습니다.

 

다음 내용 중 굵은 글씨는 제가 임의로 선택해 강조를 한 것입니다.

 

 

주민참여예산제도, 몇 가지 쟁점에 대하여

이호 풀뿌리자치연구소 소장

1. 참여예산, 왜 필요한가?

주민참여예산은 UN이나 월드 뱅크(World Bank) 등으로부터 예산 및 행정의 투명성을 보장하는 가장 혁신적 방법의 하나라는 극찬을 받을 만큼, 이제 세계적으로 가장 중요한 시민참여 정책 중 하나로 인식되고 있다. 1989년 브라질의 뽀르뚜알레그리 라는 시에서 처음 도입된 이래, 남미와 북미, 그리고 유럽의 여러 도시들에서도 참여예산을 실시하는 곳이 증가하고 있다. 물론, 참여예산을 실시한다고 해서 모두 모범적인 사례를 보여준다고 할 수는 없지만, 참여예산을 연구하는 연구진들은 이미 전세계적으로 수백 개의 도시에서 이 프로그램이 도입･시행되고 있음을 보고하고 있다. 특히, 2000년대 들어서 참여예산을 도입하는 도시의 수는 급격히 증가하고 있다.

과연 이렇듯 참여예산을 도입하고 실행하는 도시들이 늘어나고 있는 것은 이 시대가 행정 및 예산의 투명성과 효율성을 더욱 강조할 필요가 있기 때문일까? 이는 단순히 예산 및 행정의 투명성과 효율성으로만 바라보기보다 1980년대와 다른 1990년대, 1990년대와 또 다른 2000년대의 변화를 설명하는 주요한 키워드와 관련하여 설명하는 것이 훨씬 더 설득력이 있다.

1980년대와 1990년대는 이제까지의 사회 발전을 이끌어 오던 패러다임이 한계를 드러낸 시기이기도 하다. 즉, 그때까지 정치지도자와 행정의 주도하에 이루어지던 사회의 발전이 한계를 드러내면서 새로운 지속가능한 발전의 동력에 대한 수많은 논의가 이루어져 왔다. 그러한 결론의 하나가 시민참여와 참여한 시민들에게 보다 많은 권한을 주어야 한다는 것이다. 이는 ‘거버넌스’라는 용어로 표현되었고, 이 용어가 전세계적으로 퍼져나가고 사용되고 있다는 것은 그러한 공감대가 점점 더 확산되고 있음을 의미한다. 그리고 전세계적으로 1991년 이후 시민발의와 국민투표의 건수가 두 배로 늘어났다¹⁾는 것도 이러한 흐름을 잘 알 수 있는 하나의 증거이다. 즉, 시민들의 직접 참여와 직접 결정권을 부여한 사례가 점차로 확산되고 있다는 것이다. 이는 우리 사회가 처한 발전의 한계를 극복하고 지속가능한 발전을 이룰 수 있는 유력한 대안으로 시민참여의 중요성이 더욱 강조되고 있음을 의미한다.

이는 연구자들에 의해 비교적 모범적인 참여예산 시행 지역으로 거론되는 브라질의 뽀르뚜알레그리와 독일의 리히텐베르그, 스페인의 알바세테에 대한 방문조사에서도 잘 드러났다.

참여예산을 가장 먼저 시행했고 또 세계적으로 모범적 사례의 하나로 손꼽히는 뽀르뚜알레그리에서 참여예산을 도입했고 발전시킨 뽀르뚜알레그리 PT당의 정치철학은 이를 잘 보여준다. 이들은 자신들이 선거를 통해 정치권력을 장악하려는 목적을, 정치권력을 통해 시민들을 위해 무엇을 해주겠다는 것(for the people)보다는 그 권력을 시민들에게 다시 되돌려 주려는(of the people) 것을 중시한다. 따라서 참여예산 첫 해 PT당의 두뜨라 시장이 자신이 공약 등으로 제시했던 나름의 예산지출 우선순위와 시민들이 정한 예산지출의 우선순위가 다르자, 과감히 자신의 생각을 접고 시민들의 의견에 따를 수 있었다.

구 동동지역인 독일의 리히텐베르그에서 참여예산을 도입한 크리스티나 엠리크 시장은 동독의 정치가 “인민을 위해 인민 위에 군림한 권력”의 문제로 인해 진정한 민주주의와 시민 삶의 발전이 이루어지지 않았다고 평가하였다. 이에 엠리크 시장은 시민들을 위한 정치권력의 사용이 아니라 시민들에게 그 권력을 다시 돌려주는 것이 필요하다고 역설한다. 그런 점에서 중요한 것은 시민들의 참여와 그에 따른 권한 부여이고, 참여예산도 그러한 시민참여 정책의 하나로 시행하고 있다는 것이다.

스페인의 알바세테에서 참여예산을 도입하고 이를 실행하는 정치지도자들의 정치 철학도 이와 마찬가지이다. 민주주의에서 권력의 주인은 시민들이고, 따라서 “이들에게 보다 많은 권한을 부여하기 위해 노력하는 것은 민주주의 사회의 당연한 노력”이라는 입장이다.

이를 통해 알 수 있는 것은, 참여예산은 단지 예산에 대한 불신을 주민참여를 통해 예방하겠다는 등 예산의 투명성, 효율성 차원으로만 접근할 정책 또는 프로그램이 아니라는 점이다. 참여예산은 시민들의 참여와 그 시민들에게 결정권을 부여함으로써, 명분적으로는 대의제 민주주의의 위기를 극복하고 질적 민주주의를 강화하고자 하는 정책 및 프로그램이다. 그리고 시민들의 실질적 이해와 관련해서는, 우리가 살고 있는 사회를 질적으로 건강하고 지속적으로 발전시키기 위한 방편으로 시민들의 주체적 참여와 권한을 확대하기 위한 정책 및 프로그램이다. 즉, 참여예산은 참여민주주의를 강화함으로써 우리 사회의 지속가능한 질적 발전을 이루려는 것이다. 그리고 이를 달성하기 위한 수단으로서의 참여예산 과정을 통해 시민들의 자치역량을 강화시키기 위한 정책이자 프로그램이라 할 수 있다.

따라서 주민참여예산제의 설계와 운영에 있어서 “우리가 지금 올바른 방향으로 가고 있는가” 라는 질문을 수시로 던질 필요가 있고, 그 질문에 대해 스스로 답을 할 때 고려해야 할 기준은 바로 이러한 참여예산의 취지 및 의의를 충족시키고 있느냐 하는 것이 되어야 할 것이다.

2. 전국 의무시행, 약인가 독인가?

이러한 상황에 발맞추어 우리 사회에서도 시민참여는 매우 중요한 화두가 되고 있으며, 이를 위한 제도 및 정책들이 속속 도입되고 있는 추세이다. 특히, 지난 6.2 지방선거에서는 시민참여가 중요한 정책적 이슈로 부각되었다. 그 중 구체적인 정책으로 거론된 것 중의 하나라 주민참여예산이다. 그리고 지난 3월에는 국회에서 『지방재정법』이 개정되어, 2011년 9월부터 모든 자치단체에서 주민참여예산제를 의무적으로 시행하도록 하였다. 이에 따라 작년 말부터 많은 자치단체에서 주민참여예산조례 도입과 시행방안 마련을 위한 다양한 논의와 시도들이 이루어지고 있는 중이다.

이렇듯 최근 시민참여를 강조하는 정책적 관심이 높아지고 있지만, 시민참여가 구호만큼 잘 이루어질 지는 아직 미지수이다. 그것은 최근의 주민참여예산운영조례 제정 과정에서 여러 우려들이 보이기 때문에 더욱 그러하다. 그 우려는 조례를 제정 또는 개정하면서 시민참여의 중요한 몇 가지 원칙들이 소홀히 다루어지는 때문이다. 주민참여예산도 시민참여 활성화를 위한 제도라는 점을 고려하면, 그 제도 속에는 참여의 개방성, 권한부여, 그리고 투명성의 문제를 고려할 필요가 있다. 모름지기 시민참여라 하면, 참여의 개방성, 권한 부여, 투명성이 그 제도나 정책 및 프로그램의 원칙과 기준으로 실현되어야 한다.

참여의 개방성이라 함은 누구든지 자신의 의견을 개진하고 싶은 사람들은 제한 없이 자신들의 의견을 전달할 수 있어야 한다는 것이다. 하지만, 예산위원회 같은 것을 하나 만들어 놓고 이 위원회로부터 의견을 수렴하겠다는 것은 매우 폐쇄적이고 제한된 참여를 보장하는 것에 불과하다.

권한의 문제도 시민참여에 있어 중요한 하나의 기준이 되어야 한다. 권한 없는 참여는 참여를 매우 형식화시킬 뿐이고 참여의 의미를 살릴 수 없다. 그런 점에서 단순히 참여한 시민들의 의견을 수렴하겠다는 최근의 주민참여예산조례안들의 내용들은 실질적인 참여예산을 시행하겠다는 의지에 의문을 갖게 한다. 참여예산은 의견의 수렴도 중요하지만, 참여한 시민들에게 결정권을 부여한다는 점에서 그 의의가 있다. 참여와 권한은 나란히 굴러가는 두 개의 수레바퀴와 같다. 이 둘 중 하나가 빠지면 다른 하나도 제 기능을 발휘할 수 없기 때문이다.

투명성은 참여의 행위에 대한 책임성을 강화하기 위한 것이다. 아무리 훌륭한 전문가들이 모여 논의하고 결정을 하더라도 그 과정이 투명하게 공개되지 않는다면, 그 결정이 결코 도덕성과 공공성을 확보할 수 없다. 반면, 누가 참여하든지 그 결정 과정이 투명하게 공개된다면, 그 결정은 오히려 보다 높은 도덕성과 공공성을 확보할 수 있다. 그런 점에서 시민참여도 투명한 공개를 통해, 비록 전체 시민이 참여하지는 못하지만, 전체 시민의 이익 즉 공익을 고려한 결정이 이루어질 수 있다. 그리고 이는 보다 많은 시민들의 참여 동기를 자극하는 일차적 계기가 될 수 있다는 점에서도 중요하다.

이러한 시민참여의 세 가지 원칙 및 기준에 비추어볼 때, 과연 2011년의 주민참여예산 의무시행이 과연 질적인 시민참여 활성화에 기여할 수 있을지 아직은 확신하기 힘들다. 대부분의 곳에서 이러한 시민참여의 원칙 및 기준들이 고려된다고 볼 수 없기 때문이다. 대부분은 형식적인 제도와 시행계획을 마련하고 있는 것으로 파악된다. 하지만, 모든 자치단체에서 그러한 것은 물론 아니다. 의욕적으로 참여예산의 시행계획들을 고민하고 있는 곳들도 다수 발견되고 있다.

주민참여예산은 어차피 초기에는 여러 어려움과 다양한 시행착오가 발생할 수밖에 없다. 이는 뽀르뚜알레그리를 비롯해 이 도시로부터의 경험을 학습하며 뒤에 이 정책을 시행한 거의 모든 도시에서 발견된다. 우리도 이로부터 자유롭지는 못할 것이다. 실질적 주민참여가 활성화되지 않는 문제, 아직 토론과 조화･합의의 교육과 경험이 부족한 우리 상황에서 참여한 시민들의 결정권이 왜곡되는 문제 등이 참여예산의 정착에 걸림돌로 작용할 것이다. 하지만, 이는 발전의 과정에 다름 아니다. 시행 경험에 대한 심도 깊은 평가와 개선방안을 도출하는 과정 그 자체도 참여예산의 중요한 한 과정임을 고려하면, 이러한 어려움을 두려워해야 할 이유가 없다.

참여예산의 전국 의무시행은 그런 점에서 희망적이다. 당장의 어려움으로 인해 후퇴의 유혹이 있을 수 있겠지만, 포기하지는 못하게 막는 최소한의 보호막이 되어줄 수 있기 때문이다. 우리 사회의 참여예산 활성화는 장기적 과제가 될 수도 있다. 하지만, 일부 자치단체에서 모범적 운영사례가 나타나고 이에 대한 시민들의 지지가 확인되면, 여러 자치단체에서 너도나도 시민참여 프로그램으로서 모범적인 참여예산을 운영하려는 시도가 확산될 수 있을 것이다.

3. 참여예산 운영체계는 참여의 형식일 뿐인가?

전세계적으로 참여예산을 시행하는 도시가 점차로 늘어나고 있기는 하지만, 각 지역마다 참여예산을 운영하는 방식은 각기 독특하다. 풀뿌리자치연구소 이음이 방문 조사했던 도시들에서도 이는 잘 나타난다. 의사결정 단위도 각기 다양하고, 참여의 주체에 있어서도 그 강조점이 약간씩 상이하다. 예를 들면, 브라질의 뽀르뚜알레그리는 지역총회와 주제별 총회라는 가장 밑바닥의 참여기구를 통해 직접 자신들의 대의원과 평의원을 뽑으며, 또 이 지역 및 주제별 총회에 참여한 단체 및 지역에 대한 일정한 인센티브를 부여한다. 즉, 바닥에서의 참여를 가장 중요시한다.

독일의 리히텐베르그도 바닥에서의 참여를 중요시하지만, 시 전체로 볼 때 참여자 수의 많고 적음에 인센티브를 부여하지는 않는다. 다만, 각 지역에서는 자신들 지역에 대한 예산지출의 우선순위를 해당 지역 주민들이 직접 결정하도록 하고 있다. 스페인의 알바세테의 경우에는 매우 독특한 형태를 취하고 있는데, 시에서 활동하는 시민단체의 대표들로 참여포럼(Foro Particitivo)를 구성한다. 이 참여포럼은 주민의견 수렴 및 행정에 제안할 내용을 결정하는 등의 역할을 한다(물론, 총회라는 절차를 거쳐 최종적으로 행정에 제안할 내용을 결정한다). 그밖에 브라질의 바라만사시는 청소년 참여예산을 따로 실시하고 있으며, 유럽의 경우에는 ‘e-participation’이라는 온라인 참여예산을 많이 실시하는 편이다.

우리의 경우에는 2003년 광주광역시 북구에서 처음으로 참여예산을 실시하면서 현재 대부분의 지역에서 채택하고 있는 운영체계를 마련하였다. 이 운영체계는 지역회의와 주민참여예산위원회, 민관협의회(또는 조정협의회 등), 연구회 등의 설치와 운영을 골자로 한다.

<그림> 주민참여예산제 작동체계

 

 

1) 주민참여예산위원회

주민참여예산위원회는 참여예산에 있어 주민들의 결정권한을 대표하는 체계라 할 수 있다. 따라서 그 기능 및 권한의 문제가 가장 핵심적이라 하겠다.

(1) 기능 및 권한

우리의 참여예산제에서 가장 핵심적인 내용으로 다루어지는 것은 주민참여예산위원회의 기능 및 권한과 관련된 문제들이다. 그것은 이 위원회가 실질적으로 주민들의 의견을 수렴하여 행정에 제안할 내용을 최종적으로 결정해야 하기 때문이다. 즉, 이 이원회의 가장 중요한 기능은 지역회의 등을 통해 수렴된, 지역회의가 존재하지 않는다면 지역주민들의 의견을 폭넓게 수렴하여 이의 우선순위를 결정하고 그 내용을 행정의 예산편성 과정에 직접 반영하는 활동을 전개하는 것이다.

물론, 각 지역에 따라서는 그 기능 및 권한이 상당 정도 차별적이다. 대부분은 이 위원회의 기능 및 권한을 주민의견수렴의 창구로 한정하고 있다. 즉, 이들로부터 의견을 수렴하여 행정에서 예산편성을 하겠다는 것이다. 이 경우에는, 아무런 권한도 없는 자문위원회 성격이 강한 편이다. 이 경우, 참여예산의 핵심적 의결기구로서 주민참여예산위원회의 존재 가치는 별로 없다. 그냥 수십 개의 위원회 중 하나에 불과할 가능성이 높기 때문이다.

주민참여예산위원회의 경우에는 적절한 정도로 결정권한을 부여해야 한다. 울산 동구의 경우에는 이 위원회에서 각 실과소의 최초예산요구액에 대한 심의･조정 권한을 부여하고 있다. 참여예산이 일부 예산에 대한 결정권만을 주민들에게 떼어주는 것이 되지 않기 위해서는, 최소한 자체 사업예산에 대한 심의 및 조정권한을 부여하는 것이 적절하다. 그래야 위원회가 예산편성 과정에서 주민들의 의견을 수렴하여 전체적인 사항을 파악하고 보다 적절하고 합리적인 판단을 할 수 있기 때문이다.

그리고 주민의견 수렴과 이의 행정 전달과 관련해서는 수렴된 주민의견에 대한 우선순위 결정권이 주어져야 한다. 이는 이 위원회가 지녀야 할 최소한의 결정권한이라 할 수 있다. 어차피 예산편성의 최종결정은 자치단체장이 하도록 되어 있다. 따라서 이 결정권한을 부여한다는 것이 예산편성의 최종결정권을 부여하는 것은 아니다. 다만, 이 결정권이 권한으로서 나름의 영향력을 갖도록 할 필요는 있다. 그것은 정보의 공개를 통해 확보되어야 한다. 즉, 위원회가 결정한 예산지출의 우선순위와 자치단체장이 최종적으로 추인한 예산편성의 결과가 비교되어 인터넷 등에 자세히 비교･공개되어야 한다는 것이다. 이를 통해 위원회의 우선순위 결정에 있어서도 위원회의 책임성을 강화할 수 있고, 자치단체장 및 행정에서도 위원회의 우선순위 반영 정도에 있어 합리적 책임성을 강화할 수 있기 때문이다.

(2) 주제별, 계층별 참여예산 관련 활동

주민참여예산위원회의 주요한 활동으로 자리매김 될 필요가 있는 것으로 또 한 가지가 중요한데, 예산의 사용에 있어 각 이해당사자(stakeholder)들이 자신들의 구체적 예산 사용처를 직접 결정할 수 있도록 하는 모임을 다양하게 운영하는 것이다. 예를 들어, 청소년 관련 예산이 일정한 규모로 편성되었을 경우, 구체적으로 그 예산을 어디에 어떤 방식으로 집행할 것인지에 대해 청소년과 청소년 단체 관계자 등의 당사자들이 직접 참여하여 그 사용처와 방식을 결정하도록 하는 모임을 운영한다는 것이다. 이는 학교 지원예산 등의 교육예산과 장애인 관련 예산, 여성 관련 예산 등등의 주제･계층별 예산회의를 개최하고 이를 통해 당사자들의 제안을 수렴하여 예산편성 및 예산집행 과정에 반영토록 하는 활동을 의미한다.

(3) 위원 구성 및 총수의 문제

위원 수가 몇 명이 적절할 지는 각 지역에 따라 다양할 수 있겠다. 그 수는 자치단체의 인구수, 읍･면･동 수, 지역회의의 역할 및 권한의 정도 등과 긴밀히 연관지어 결정할 필요가 있다. 지역회의에 보다 많은 권한을 부여하면, 위원회의 역할이 줄어들 수도 있기 때문이다.

반면, 위원 구성의 방법에 있어서는 몇 가지 원칙이 적용되는 것이 바람직하다. 첫째는 일반 공개모집의 비율이 전체 위원 수의 절반 이상을 차지하는 것이 보다 바람직하다는 것이다. 그 이유는 위원회 참여 주민이 기존에 행정에 나름 의견을 전달할 수 있는 위치에서 활동했던 사람들만이 아니라, 보다 새로운 주민들에게 참여의 기회를 부여할 수 있도록 하기 위함이다. 그런 점에서 위원의 수가 너무 적으면, 그런 기회가 너무 제한적이 될 수 있다는 우려를 반영할 필요는 있다.

둘째는 위원의 자격과 관련한 것이다. 일부 자치단체의 조례에서는 위원의 자격을, 비록 폭넓게 규정하고 있기는 하지만, 규정하는 경우도 발견할 수 있다. 위원의 자격을 규정하다보면, 그 자격 요건 자체로 인해 일반 주민들의 참여가 제한될 소지가 다분하다. 그보다는 참여가 제한되는 최소한의 요건(금치산자, 세금 장기 미납자 등과 같은...)을 정하고 그 외의 주민들에게는 모두 열려 있는 것이 적절하다.

셋째는 공개모집 관련 모집 인원을 초과한 주민들이 위원회 참여를 신청했을 때이다. 대부분의 조례는 이 경우 심사를 거쳐 자치단체장이 임명하도록 규정하고 이다. 그러나 누가 누구를 심사하여 위원 위촉 여부를 결정한다는 것은 주민들의 자율적 참여의 원칙에 부합하지 않는다. 비록 최종 임명권자가 자치단체장이라 하더라도, 누구의 입김도 작용할 수 없는 가장 객관적인 방법을 통해 위원을 선임하는 것이 필요하다. 그러한 가장 민주적인 방법은 공개추첨이라 할 수 있다.

그런데, 최근 일부 자치단체에서는 이 위원회에 외부 전문 인사를 영입하는 방향으로 위원회 구성을 고려하고 있는 것으로 파악된다. 이 역시도 주민들에 대한 신뢰 부족과 전문가에 대한 지나친 의존성에 기인한다고 평가할 수 있다. 외부 전문가의 개입은 연구회 또는 뒤에 제안할 ‘추진단’으로 한정하는 것이 바람직하다고 본다.

2) 지역회의

지역회의는 보통 읍면동 행정 단위별로 이루어지는 가장 밑바닥 모임으로, 주민들의 예산제안을 수렴하는 역할을 주로 한다. 지역회의를 주민참여예산위원회와 별도로 두는 가장 중요한 의의는 일반 주민들의 개방적 참여를 보장하고 이들의 의견을 수렴하기 위함이다. 주민참여예산위원회의 경우에는 아무래도 한정된 인원들로 구성할 수밖에 없기 때문이다. 따라서 주민참여예산제의 개방성은 바로 이 지역회의를 통해 실현될 수 있다.

그런데 지역회의와 관련하여 가장 일반적으로 이루어지는 문제는 지역회의의 위원을 다시 한정된 인원으로 제한한다는 것이다. 이 경우, 일반 주민들은 예산편성 과정에 있어 자신들의 의사를 표시하고 전달할 수 있는 수단을 갖지 못하는 문제가 발생한다. 이는 심각한 문제라 할 수 있다. 따라서 지역회의를 주민참여예산위원회와 별도로 설치하는 의의를 충분히 살리기 위해서는 지역회의 위원을 선임하는 방식보다는 울산 동구에서와 같이 모든 주민들에게 개방된 참여 틀로 활용되어야 한다.

그리고 이미 지역회의를 일부 위원으로 구성하기로 결정하였다면, 지역회의가 단순히 지역회의 위원들만의 의견을 수렴하는 방식으로 진행되도록 하지 않는 것이 필요하다. 이 경우, 지역회의의 역할을 폭넓은 주민의견 수렴을 위한 다양한 활동을 하는 것으로 그 기능을 정함으로써, 현장방문과 지역주민들과의 간담회 등을 하는 주체가 될 수 있도록 하는 것이 적절하다.

또한 현재 지역회의를 아예 구성하지 않을 계획을 확정하였다면, 주민참여예산위원회가 보다 폭넓은 주민의견 수렴을 위한 활동을 하도록 그 기능과 역할 등에서 명확히 규정하거나 계획상에서 강조할 필요가 있다. 참고로, 스페인의 알바세테에서는 별도의 지역회의를 구성하지 않았지만, 각 마을별 주민협의회의 대표가 참여포럼(우리 체계상으로는 주민참여예산위원회와 같은 성격을 지님)에 참여하고 있다. 또한 참여포럼에서 각 마을을 순회하면서 주민들을 초대하고 홍보하는 등을 통해 참여를 독려하여, 현장에서 주민들의 의견을 수렴하는 활동을 하고 있다.

3) 민관협의회

민관협의회는 주민들의 제안에 대해 주민참여예산위원회에서 그 우선순위를 결정하여 행정에 제출한 후, 이를 반영하여 예산편성안을 작성하면 주민참여예산위원회 대표들과 행정의 대표가 만나 협의한 후 최종적인 예산편성안을 확정하는 기능을 한다. 그런데, 민관협의회를 운영하는 경우에 강조되어야 할 것은 이 협의 자리에 자치단체장이 반드시 참석해야 한다는 것이다. 만약, 전북 익산시와 같이 부단체장이 참여하게 되면 최종적인 자치단체장의 결재과정에서 그 합의된 내용이 바뀔 수 있기 때문이다. 이럴 경우, 주민참여예산위원회의 권한이 대폭 축소되는 결과를 낳을 수밖에 없다.

그렇지만, 이러한 기능을 하는 민관협의회를 반드시 두는 것이 적절한가에 대한 논란이 제기되고 있다. 이 자리가 비록 의회에 제출할 예산안을 최종적으로 결정하는 자리이기는 하지만, 자치단체장에 대한 참여예산위원회의 대항력이 약할 수밖에 없기 때문이다. 그보다는 구청장이 참여예산위원회가 주관하는 총회 등에 참석토록 하여 주민들의 의견을 명확히 전달하는 절차를 거치고, 또 시민위원회의 결정권한을 대폭 강화하면 굳이 민관협의회를 설치할 필요가 없다는 의견도 상당한 설득력을 갖는다.

 

4) 연구회

연구회의 가장 중요한 기능은 1년 동안의 참여예산 과정을 평가하고 문제점 등에 대한 개선방안을 도출하는 등 평가･환류를 통해 참여예산을 지속적으로 발전시키는 역할을 하는 것이다. 어차피, 참여예산의 구체적 운영방식이나 내용을 모두 조례에 담을 수도 없으려니와 초기 시행과정에서 많은 문제점들이 도출될 것이다. 따라서 연구회의 기능은 단지 초기 참여예산 작동체계를 설계하는 과정에서뿐만이 아니라, 지속적으로 중요한 역할을 수행할 필요가 있다.

그런데, 뒤에서 제시할 조례안에서는 연구회를 ‘추진단’으로 개편하여 보다 많은 역할을 부여하고 있다. 그 이유는 주민참여예산위원들을 비롯한 주민들에 대한 예산학교 등의 교육, 지역회의 회의 진행 등의 운영, 예산 관련 토론회 및 공청회 등의 운영 등과 관련한 기획 및 실무 역할을 수행할 필요가 있다고 보기 때문이다. 만약, 추진단이 이러한 역할을 하지 않는다면, 그 기획 및 실무는 행정의 몫으로 고스란히 남겨질 것이다. 하지만, 가능하면 참여예산은 주민들의 주체적 참여와 주도적 운영에 의해 작동되는 것이 바람직하다.

그런 점에서 민간에서 이러한 과정을 전체적으로 기획하고 조율하며 추진하는 것이 보다 바람직하다. 연구회를 추진단으로 개편하고자 하는 것은 이러한 제반 역할을 추진단에서 시행하도록 하기 위함이다. 그렇다고, 행정의 역할이 줄어드는 것은 아니다. 어차피 연구회와 마찬가지로 추진단에도 담당 공무원들이 참여하여 많은 역할을 해야 하기 때문이다.

4. 모범(?)조례안을 만들 수는 없을까?

지금까지 진행된 여러 지역들의 조례 제정 과정을 살펴보면서 더욱 드는 의문 한 가지는, 조례를 완벽하게 만드는 일에 역량을 소모할 필요가 있을까 하는 것이다. 실상, 참여예산의 성패는 크게 두 가지 정도로 꼽을 수 있겠다. 첫째는 자치단체장의 진정성 있는 의지이고, 다른 하나는 행정뿐 아니라 시민사회가 주민들의 참여를 어떻게 잘 조직하여 참여를 활성화시킬 것인가 하는 것이다. 여기에 한 가지를 추가한다면, 담당 공무원들의 헌신적 노력과 기여도 참여예산을 성공적으로 정착･발전시키는 데에 매우 중요한 변수가 된다는 점이다.

아무리 조례가 훌륭하게 만들어져도 위의 세 가지 요소들이 결합되지 않으면, 그 조례가 제대로 작동되기를 기대할 수 없다. 그리고 조례에 참여예산이 제대로 작동되고 발전하기 위한 모든 내용들을 담기도 힘들다. 따라서 조례를 잘 만드는 것보다는 실행계획을 잘 만드는 것이 더욱 중요하다. 그러나 한 가지 조례를 제정할 때에 주의해야 할 점은 조례가 오히려 발전적 참여예산의 작동체계 및 운영에 걸림돌로 작용되지 않도록 해야 한다는 것이다.

이 문제를 피해가기 위해서는 여러 가지를 세밀하게 잘 고려한 조례안을 공들여 만드는 방법이 있을 수 있다. 그와 반대로 구체적인 내용은 규칙이나 계획에 위임한 채 넓은 적용의 범위가 가능할 수 있도록 ‘두루뭉술’하게 조례를 만드는 것도 한 방법이다.

 

1) 브르노 카우프만 外(2008), 『직접 민주주의로의 초대』, 리북, 12쪽 인용